Infobae. El actual hemiciclo del Congreso pasará a ser donde los diputados sesionen.
Bajo los siniestros residuos de la innombrable imposibilidad representativa en nuestro Congreso, sucumbe el dudoso ensayo de unicameralidad en el Perú, luego de 30 años de disloques y de estériles esfuerzos por dejarle a la república una huella de intentos poco sanos de conducción política, en especial, en la experiencia reciente de los últimos períodos constitucionales.
El propósito de este ensayo es (1) compartir reflexiones básicas sobre el concepto fundamental que queda luego de la experiencia del unicameralismo (2), exponer las características elementales del régimen bicameral aprobado, y (3) presentar aportes para optimizar el rendimiento y desempeño operativo de nuestro régimen representativo, por el que son responsables las organizaciones y los partidos políticos.
1) EL BALANCE SUMARIO DE LA EXPERIENCIA UNICAMERAL EN EL PERÚ
El unicameralismo se aprobó a propósito de la visión de un Congreso que permitiera procesos de toma de estudio, deliberación y decisión menos lentos. La premisa fue que dos cámaras eran demasiadas, y que una sola cámara bastaba y era suficiente para asegurar la participación plural de las distintas fuerzas políticas en el Estado, a la vez que así se fortalecía la relación de control entre el parlamento y el gobierno con una instancia comparativamente más fuerte que evitara las excesivas dilataciones generadas por la intervención y los no imprevisibles e innecesarios desencuentros entre las dos cámaras.
El unicameralismo, en efecto, aceleró los procesos de políticas legislativas. Esta verdad vino también de la mano, sin embargo, con productos insuficientemente razonados, argumentados o debatidos. No se niega que el ciclo del unicameralismo permitió la adopción de cambios normativos y políticos con mucha mayor rapidez que la que existió con el régimen bicameral hasta 1992. Pero la contrapartida, o costo de esa mayor celeridad, también ha traído como costo procesos de negociación y de toma de decisión insuficientemente transparentes entre las facciones políticas en cenáculos públicamente inaccesibles tras las paredes de acuerdos secretos entre los voceros de los grupos parlamentarios.
Sí fue un modo de atender la demanda de intervención política de forma más pronta y sumaria. Sin embargo, y en resumen, la excesiva aceleración de los procesos parlamentarios menoscabó la calidad técnica y política de las decisiones adoptadas.
A partir de la ahora considerada infructuosa experiencia de unicameralismo, la bicameralidad ha quedado aprobada, con la segunda votación que realizó el Congreso el 6 de marzo de 2024, luego de haberse aprobado en primera votación el 16 de noviembre de 2023. Las intenciones y los objetivos expresados para gestionar el retorno a la bicameralidad son argumentalmente razonados a propósito, fundamentalmente, de la supuesta mayor reflexión que genera contar con un Senado integrado por personas más cautas y prudentes, capaces de contener la impulsividad y los arrebatos políticos de Diputados. Para contener las críticas sobre el mayor costo que demanda en el erario público, se ha fijado un porcentaje máximo del presupuesto del público para contener las golosas y voraces demandas de dinero para complacer el carnaval de proyectos de ventajas patrimoniales que suele ser el denominador común de quienes acceden a un puesto representativo.
2) CARACTERÍSTICAS ELEMENTALES DEL RÉGIMEN BICAMERALAPROBADO EN MARZO DE 2024
A fin de cuentas, la bicameralidad, para bien o para mal, se ha aprobado dentro del plazo constitucional y está expedita para su entrada en vigencia en el período 2026 -2031. ¿ Cuáles son las características básicas del proyecto de bicameralidad que empezará a regir el 2026? Puede ensayarse un esquema sumario de ese diseño en diez puntos, obviamente, muy generales y no exhaustivos. Los diez puntos que caracterizan la bicameralidad aprobada son los siguientes:
- Composición del Senado (26 circunscripciones electorales, y 34 por distrito nacional). De este modo la base territorial del Senado tiene doble fuente. Por un lado, el vínculo directo con la circunscripción electoral, y por el otro el vínculo general con la nación.
Vale decir, en cada circunscripción los electores podrán elegir quién les ofrezca el vínculo con su localidad y, además, quién tenga un mandato general con toda la población. De este modo, una consecuencia obvia será que las circunscripciones con mayor población tendrán mejor capacidad de lograr a un representante en la opción de distrito nacional. Cabe deducir, en consecuencia, que existe el riesgo de la denominada «limeñización» parcial del Senado dentro de la opción del distrito nacional. - El Senado sanciona a altos funcionarios en juicio político por infracción de la Constitución. La sanción comprende la suspensión, inhabilitación o destitución de los altos funcionarios (presidente de la República, senadores, diputados, ministros de Estado, magistrados del Tribunal Constitucional, miembros de la Junta Nacional de Justicia, jueces de la Corte Suprema, fiscales supremos, defensor del pueblo, y contralor general)
- Número de miembros de la Comisión Permanente es no mayor a 38 integrantes. Se integra con igual número de senadores y de diputados, con representación proporcional de los grupos parlamentarios en cada cámara. No se precisa la duración de las legislaturas ordinarias.
- Senado controla el uso de las potestades normativas del gobierno.
Comprende la revisión de los decretos de urgencia emitidos durante el interregno que resulta de la disolución del Congreso, y realiza el control de los decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, y los decretos expedidos durante el régimen de excepción. - Unidireccionalidad legislativa.
Iniciativa legislativa de la Cámara de Diputados.
El Senado aprueba, modifica o rechaza los proyectos aprobados en Diputados, y remite la autógrafa al gobierno.
Se omite el proceso de insistencia entre cámaras, así como la conferencia de Presidentes. - Desaparece la investidura. Diputados realiza el control político general.
El gabinete expone su programa general de gobierno, y se elimina la cuestión de confianza obligatoria sobre su contenido, o sobre la composición del gabinete.
El programa general se expone y debate sólo ante Diputados (no en sesión conjunta de ambas Cámaras, ni ante el Senado)
Diputados realiza el control político general, mediante la interpelación, la censura, la aprobación o rehusamiento de la cuestión de confianza. El presidente de la república puede disolver la Cámara de Diputados si ésta comunica el rechazo de la cuestión de confianza o la censura a dos gabinetes. - Plazo de 4 meses para la elección de Diputados luego de la disolución
Disuelto el Congreso por el rechazo a dos cuestiones de confianza o censuras, la elección de la Cámara de Diputados se realiza dentro de los 4 meses siguientes a la disolución. - Elección de altos funcionarios.
Senado elige el Defensor del Pueblo, al Contralor General, a los magistrados del Tribunal Constitucional, ratifica al presidente del BCR, y nombra a tres directores del mismo BCR.
El Defensor del Pueblo informa sólo en Diputados. - Costo: 0,6% del presupuesto público
El presupuesto del Congreso bicameral no puede ser superior al 0,6% del presupuesto general de la república. - Vigencia de la reforma: próximas elecciones
El régimen bicameral rige a partir de las elecciones generales del 12 de abril de 2026.
3. LAS EXIGENCIAS OPERATIVAS PARA LA IMPLANTACIÓN EFICAZ DE LA BICAMERALIDAD
Para tener claridad sobre la dimensión funcional del régimen bicameral es necesario recordar que la bicameralidad no tiene por función, en sí misma, la solución de los problemas de representatividad, ni tiene la capacidad, tampoco por sí misma, para proveer, garantizar ni asegurar mayor reflexividad en los procesos políticos.
Lo primero, porque los problemas de representatividad tienen causas y orígenes que tienen poco o nada que ver con el número de cámaras, debido a que son un problema de agencia y no de diseño institucional. Es un problema de los operadores a cargo de la función representativa. La bicameralidad no es una solución eficaz para evitar las deficiencias representativas por las que son responsables quienes asumen una tarea representativa, sean representantes o sean los grupos u organizaciones políticas con las que ellos llegan al Estado para representar.
Y lo segundo, porque la reflexión tiene una dimensión cualitativa que poco se puede conseguir con el mayor o el menor número de pasos en los procesos, si quienes tienen que cumplir o realizar los pocos o los muchos pasos, no son personas reflexivas. La reflexividad es una actitud frente a la vida y a la acción política. No depende de que haya más ni menos representantes, si quienes representan no son personas entrenadas, preparadas ni dispuestas para reflexionar.
Porque la bicameralidad no puede asumir los pasivos de expectativas incumplidas por quienes no supieron desempeñar la misión representativa en un régimen unicameral, ahora queda por resolver la dificultad y el riesgo inherente al acceso al Congreso que canalizan los partidos políticos, para que los representantes se ajusten al perfil de competencias y destrezas del puesto representativo. En efecto, la bicameralidad es una herramienta útil para el funcionamiento del régimen representativo, siempre que los operadores sean idóneos para el cumplimiento de las funciones y tareas que la Constitución señala. La bicameralidad puede permitir una mejor vinculación entre electores y representantes, pero la calidad del vínculo depende de la idoneidad de los operadores durante la vigencia de su mandato.
Es con una finalidad estrictamente metodológica que puedo adelantar la enumeración de tareas, que no son propiamente tareas estatales ni que corresponda cubrir a la institución parlamentaria, con las cuales cabe enderezarse el rumbo político del país de manera que las instituciones sirvan a la misión por la que las instituciones se crean. La enumeración comprende una lista que podrá parecer larga. Sin embargo, se trata de dejar anotados los pasos que están pendientes de ser asumidos por quienes tengan buena fe para corregir las insuficiencias de gestión de las organizaciones políticas que no han sabido, o no han podido aún, cumplir con la función que la sociedad espera que cumplan para que el parlamento sirva según el modelo de democracia representativa en el que hemos apostado convivir políticamente.
La enumeración a que me refiero comprende 15 pasos. Dichos pasos son:
- Identificación de los puestos que se pretende cubrir.
- Definición de los tipos de competencias, capacidades habilidades y destrezas propios de los puestos que se pretende cubrir (ideológicas, doctrinarias, constitucionales presupuestales, contrataciones, legales, reglamentarias prácticas, liderazgo, tácticas, estratégicas, negociación oratorias, etc. etc.)
- Descripción operativa de los niveles de las competencias de los puestos por cubrir y evaluar (muy alto alto, avanzado, intermedio, regular)
- Elaboración de la malla curricular de los cursos de adiestramiento y capacitación con cuyo contenido se capacitará y evaluará a los aspirantes, por expertos en los objetivos propios de los cursos que comprende la malla.
- Identificación de las calificaciones profesionales y técnicas de los encargados del adiestramiento de los aspirantes.
- Precisión del presupuesto para cubrir el proceso de adiestramiento
- Ubicación de la fuente de financiamiento para cubrir e presupuesto
- Obtención de fondos para cubrir el proyecto en la línea de tiempo
- Cronograma del proceso, desde el lanzamiento difusión, propuestas de inscripción de aspirantes evaluación y selección de ingresantes al programa de adiestramiento y capacitación, hasta la evaluación y selección de los aspirantes que califican para cubrir idóneamente con los perfiles cognitivos, doctrinarios y éticos.
- Contratación de los profesionales y supervisores a cargo de la malla curricular
- Elaboración de los syllabus con contenidos, objetivos, actividades, y medición de resultados de aprendizaje esperados con la capacitación e instrucción impartida
- Programación de inicio, seguimiento, evaluación y ajustes del proceso según los objetivos y requisitos anteriores
- Anuncio, comunicación y convocatoria para el lanzamiento, inscripción, evaluación y admisión de participantes
- Inicio del proceso de capacitación y adiestramiento conforme a los estándares y objetivos del perfil del egresado de la capacitación y del adiestramiento conforme a la malla curricular y a los syllabus de enseñanza y aprendizaje
- Evaluación, conclusión y acreditación de los participantes aprobados, expeditos para su postulación política dentro de la organización política, y posterior asunción de candidaturas.
EN RESUMEN
El régimen de cámaras no es el ensalmo con el que cabe conjurar, ni menos olvidar, el desmán reciente que incentiva el desencanto popular por nuestro régimen democrático. El número de cámaras no es un protocolo capaz de eliminar las deficiencias y el desencanto masivo de nuestra población. Pasar de una cámara a dos cámaras no asegurará que los procesos políticos produzcan mayor calidad en las actividades legislativas ni de control político del parlamento peruano.
Las funciones que se ha diseñado en el modelo aprobado en marzo de 2024 mantienen el perfil histórico de nuestro régimen bicameral y de nuestro régimen político, salvo modificaciones menores (la más grave de las cuales es el novedoso carácter unidireccional del proceso legislativo que, estimo, da facultad de veto legislativo al Senado).
El sistema representativo que se precie de serlo supone agentes competentes de acuerdo al perfil del puesto representativo. Para que dichos agentes estén a la altura de la misión que el Perú les confía se requiere que las organizaciones y los partidos políticos se empeñen en adiestrar y capacitar a sus militantes de modo que los candidatos que propongan al elector hayan pasado por un proceso de depuración y de optimización de las calificaciones con que cuentan para que los representantes no sean sólo un símil o reflejo virtual de la calidad de nuestra ciudadanía. Cada representante debe ser mucho más que un ciudadano más. Es un ciudadano ejemplar y su conducta debe ser objeto de inspiración a quienes esperamos que nuestra vida política no tenga el carácter residual ni defecante que hiede en las paredes del Parlamento Nacional. Tenemos prohombres que han sido ejemplo de virtudes políticas en el Perú. Sus ejemplos están a la espera de quienes los sigamos y emulemos con creces.
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